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白玉琢等57人與撫順市新撫區人民政府房屋征收決定糾紛案

[判決書摘錄]

遼寧省撫順市順城區人民法院

行政判決書

(2013)順行初字第0053號

原告(訴訟代表人)白玉琢,男,漢族,1963年7月21日出生,住甘泉路6號樓東1號,居民身份號碼×××××××

原告(訴訟代表人)李幫倫,男,漢族,1955年12 月27日出生,住糧棧路8#2-401,公民身份號碼×××××××

原告(訴訟代表人)喬桂蘭,(房主吳玉權之妻),住撫順市新撫區糧棧路8/109#1-303,居民身份號碼×××××××

原告(訴訟代表人)李宏,男,漢族,1967年3月18日出生,住糧棧路14#2-702,公民身份號碼×××××××

原告(訴訟代表人)郭莉,女,漢族,1966年3 月23日出生,住撫順市新撫區渾河南路中段76#1-302,公民身份號碼×××××××

……

原告……(共58位)

委托代理人李金平,北京市才良律師事務所律師

委托代理人劉建民,北京市才良律師事務所律師

被告撫順市新撫區人民政府,住所地撫順市新撫區迎賓路南段3號

法定代表人劉英偉,該區區長。

委托代理人代力,區政府工作人員

委托代理人董清華,區政府法律顧問

原告白玉琢等人不服被告撫順市新撫區人民政府征收補償決定一案,于2013年2月向撫順市中級人民法院提起行政訴訟,2013年4月,撫順市中級人民法院裁定將本案移交本院審理。本院受理后,依法組成合議庭,公開開庭進行了審理。原告訴訟代表人委托代理人李金平、劉建民,被告撫順市新撫區人民政府委托代理人代力、董清華到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

被告于2012年10月9日作出了新撫區征字(2012)第(1)號《房屋征收決定》,明確了征收范圍、房屋征收人、房屋征收實施單位、房屋征收辦法等內容。

原告訴稱,……

被告辯稱,……

原告對被告提供的證據認為:……

被告對原告提供的證據認為:……

  ……

    依據上述有效證據,認定以下事實:原告各自擁有位于撫順市新撫區東至糧棧二街、西至天水街、南至裕民路、北至渾河南路范圍內的房屋,被告于2012年10月9日發出房屋征收公告。原告不服被告于2012年10月9日作出的區政征字(2012)第(1)號《房屋征收決定》,于2012年10月19日向撫順市政府申請復議,復議結果維持被告的決定,現原告向法院提起行政訴訟。

    本院認為,被告新撫區人民政府作出的對位于新撫區東至棧二街、西至天水街、南至裕民路、北至渾河南路范圍內的《房屋行政決定》是被告作出的具體行政行為,其行為合法性是本案審查的客體。根據國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條的規定,“市、縣級人民政府有關部門應該依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工,互相配合,保障房屋征收與補償工作的順利進行。”被告的主要職責有:由房屋征收部門擬定和公布征收補償方案,并報市縣級人民政府,被告組織有關部門論證和公布補償方案,征求公眾意見;對征收方案的征求意見和修改情況進行公布,以及因舊城區改建需要征收房屋,多數人不同意的情況下舉行聽證會等。本案被告屬于縣一級人民政府,具有房屋征收的法定職權。但被告在征收過程中,風險評估報告缺乏客觀性,聽證會不符合法律、法規規定要求,對征收補償方案未能進行充分論證。根據國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規定,政府在作出房屋征收決定前,征收補償應當足額到位、專戶存儲、專款專用,但本案被告作出房屋征收決定前,征收補償費存在缺口,沒有足額到位。綜上所述,被告進行房屋征收過程中程序違法,但考慮到被征收范圍內的房屋已經被拆除,多數住房已經與被告達成安置補償協議,撤銷被告作出的房屋征收決定,將會給公共利益造成重大損失,故對被告作出的《房屋征收決定》應違法。綜上,依照最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十八條之規定,判決如下:

    一、確認被告撫順市新撫區人民政府于2012年10月9日作出的區政征字(2012)第(1)號《房屋征收決定》違法。

    二、駁回原告其他訴訟請求。

    案件受理費50元,由被告負擔。

    如不服本判決,可在判決書送達之日起十五日內,向本院遞交上訴狀,并按對方當事人的人數提出副本,上訴于撫順市中級人民法院。

 

審  判  長   曹訓方

人民陪審員   畢彥霞

人民陪審員   滕陽靜

二O一三年十月二十八日

 

書  記  員    趙  姣

 

遼寧省撫順市中級人民法院

行政判決書

(2013)撫中行終字第00082號

上訴人(原審被告)撫順市新撫區人民政府,住所地撫順市新撫區迎賓路南段3號

法定代表人劉英偉,區長。

委托代理人代力,區政府工作人員

委托代理人董清華,區政府法律顧問

上訴人(原審原告)白玉琢,男,漢族,1963年7月21日出生,住撫順市……,系五位訴訟代表人之一

上訴人(原審原告)李幫倫,男,漢族,1955年12 月27日出生,住住撫順市……,系五位訴訟代表人之一

……

上訴人(原審原告)……

委托代理人李金平,北京市才良律師事務所律師

委托代理人劉建民,北京市才良律師事務所律師

上訴人撫順市新撫區人民政府(以下簡稱新撫區人民政府)、白玉琢等57人因房屋征收決定一案,……

上訴人白玉琢等57人上訴稱……

……

    本院根據本案有效證據認定的事實與原審法院相同。

    本院認為,結合各方上訴人的上訴請求、庭審辯論意見及本案的事實,本案當事人爭議的焦點問題在于:上訴人新撫區政府作為征收房屋的主體是否合法;征收行為是否符合公共利益;征收程序是否合法。

    一、關于上訴人新撫區政府是否具有作出征收房屋決定的職權問題。《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《條例》)第四條第一款規定“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。”上訴人新撫區政府相當于縣一級人民政府,因此,具有作出房屋征收決定的法寶職權。《土地管理法》第五十八條規定:“有下列情形之一的,由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準,可以收回國有土地使用權:(一)為公共利益需要使用土地的;(二)為實施城市規劃進行舊城區改建,需要調整使用土地的;……”《條例》第十三條第三款規定“房屋被依法征收的,國有土地使用權同時收回。”本案中的國有土地使用權是由撫順市人民政府的土地行政主管部門撫順市國土資源局報經原批準用地的撫順市人民政府批準,收回國有土地使用權,并通過網上掛牌的方式進行了出讓。上訴人白玉琢等57人提出的“行使房屋征收權的政府應當是有權收回土地使用權的政府”的主張,無法律依據。

    二、關于征收行為是否符合公共利益問題。如何界定公共利益,沒有法律、法規依據。在我國經濟社會發展的現階段,工業化、城鎮化是經濟社會發展、國家現代化的必然趨勢,條例最廣大人民群眾的根本利益,是公共利益的實體標準。在社會主義市場經濟條件下,建立公共服務供給的社會和市場參與機制是必然趨勢,不能以是否采用市場化的動作模式作為界定公共利益的標準。根據《條例》第八條、第九條的規定,公共利益的判定主體有兩種情況:第一,市、縣級人民政府判定。市、縣級人民政府作為房屋征收主體,對公共利益具有判斷權,但房屋征收項目要符合國民經濟和社會發展規定、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。第二,地方人大判定,《條例》第九條規定,保障性安居工程建設、舊城區改建、應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃。由于該年度計劃最終要以過地方人大的批準,即地方人大對保障性安居工程建設和舊城區改建的項目具有決定權,地方政府只是執行地方人大的決定。在此情況下,地方人大就成為公共利益的判定主體。法律、法規并沒有規定舊城區改建項目的啟動需要由房屋被征收人集體決定。《條例》第八條規定“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要,有下列情形之一,確需征收房屋的,由市、縣級人民政府作出房屋征收決定:……(五)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、設施落后等地段進行舊城區改建的需要;……”第九條第一款規定:“依照本等比例第八條,確需征收房屋的各項建設活動,應當符合國民經濟和社會發展規定、土地利用總體規定、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建,應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃。”經對上訴人新撫區政府提供的證據進行審查,并經庭審質證,本院認定,上訴人新撫區政府的征收行為,符合《條例》第八條第(五)項和第九條第一款的規定。

    三、關于征收程序是否合法問題。

    《條例》第十條第二款規定“市、縣給人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布,征求公眾意見。”第十一條第一款規定“市、縣級人民政府應當將征求意見情況和根據公眾意思修改的情況及時公布。”以庭審查明,上訴人新區政府提供的證據不能證明其將征求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時向上訴人白玉琢等57人所在區域的公眾公布。因此,違反《條例》第十一條第一款的規定。《條例》第十二條第二款規定“作出房屋征收決定前,征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用。”經庭審查明,撫順市新撫區財政局出具的“存款證明”和撫順縣農村信用合作聯社東四路信用社出具的“賬戶資金往來證明”,均不能證明征收補償費用足額到位、專戶存儲、專款專用。因此,違反上述規定。

    根據《條例》第八、九、十、十二條等條文的規定,征收決定必須具備五個要件:一是必須符合公共利益需要;二是必須符合各項規劃;三是必須對征收補償方案公開征求意見或組織聽證;四是性質進行神龕穩定風險評估;五是必須保證補償資金足額到位專戶存儲、專款專用。只有當征收項目同時滿足上述五個要件時才能進入審查決定程序,缺少其中任何一項,均不行作出房屋征收決定。因此原審法院確認上訴人新撫區政府征收白玉琢等57人的房屋已經被強制拆除,上訴人新撫區政府應當采取補救措施,積極依法、公平、公正、合理地給予白玉琢等57人補償,盡快達成安置補償協議。如果上訴人新撫區政府與上訴人白玉琢等57人無法達成安置協議,每一被征收人均可對上訴人新撫區政府的征收行為給其造成的實際損害,另行主張權利。

    綜上,原判決認定事實清楚,適用法律、法規正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項之規定,判決如下:

    駁回上訴,維持原判。

二審案件受理費五十元,由上訴人新撫區人民政府、白玉琢等57人分別各自承擔。

本判決為終審判決。

 

審  判  長     湯曉焱

審  判  員     陳征南

審  判  員     徐鐵軍

 

二O一四年一月二十二日

 

書  記  員     車承嬌

[律師點評]

一、商業地產項目正成城市房屋征收拆遷的一個主要驅動力。

這又是一起典型的因商業地產開發導致的房屋征收。商業地產,顧名思義,作為商業用途的地產。以區別于以居住功能為主的住宅房地產,以工業生產功能為主的工業地產等。 商業地產廣義上通常指用于各種零售、批發、餐飲、娛樂、健身、休閑等經營用途的房地產形式,從經營模式、功能和用途上區別于普通住宅、公寓、別墅等房地產形式。以辦公為主要用途的地產,屬商業地產范疇,也可以單列。國外用的比較多的詞匯是零售地產的概念。泛指用于零售業的地產形式,是狹義的商業地產。

我們認為,本案的征收決定除新撫區人民政府沒有對征收范圍內的房屋決定征收的職權、決定征收的程序違法、征收行為不屬于“確需征收”的范疇等違法情況外,關鍵是房屋征收決定不是基于公共利益需要。此地塊房屋征收后將建成所謂購物、餐飲、娛樂、商住、文化等功能為一體的“一站式”城市綜合體。白玉琢等人的房屋建成于九十年代、甚至2000年之后的房屋質量、基礎設施和環境等情況各方面狀況均良好,根本不屬于危房集中、基礎設施落后的房屋。對此類房屋實施所謂的舊城改造,并不是屬于公共利益的需要。新撫區政府甚至在一審中新撫區政府都沒有將公共利益作為房屋征收決定的依據,二審中再補稱而已。

二、公共利益的界定沒有得到正確落實。

按照《物權法》等規定,非因公共利益不得決定征收。《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條對公共利益作了較為詳細的界定,即(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要;(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;(五)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要;(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。實踐中其中的第(一)、(二)、(三)、(四)、(六)項都比較容易界定,而第(五)項較多的成為地方政府決定征收的理由。從我們代理的眾多案件看,目前的拆遷對象多數是90年代,甚至2000年之后的樓房,這些房屋(包括本案)多數質量、基礎設施狀況良好,并不屬于第(五)項的情形,但各地政府卻無視第(五)項的內涵,濫用征收權,以舊城改造、棚戶區改造、三舊改造等各類名義實施征收為商業地產供地。

三、在社會利益平衡方面法院應當發揮正確的作用。

本案雖判決政府的征收決定違法,但是法院沒有完全正確詮釋法律,并撤銷征收決定,或在判決違法的同時明確政府應當采取補救措施的具體內容,因此沒有從根本上保護被征收人的合法權益。這既有法律不完善的原因,更多是體制的結果。法院以多數人已簽協議、房屋被拆等事實,不予撤銷征收決定,并不符合法律的規定,是在縱容違法行為。判決違法雖對政府有一定的壓力,但徹底制止一個違法的征收行為才是真正維護法律的尊嚴,保護法律的正確實施才是最大的公共利益。

尤其可恨的是,被征收人的房屋,在訴訟中,在未履行任何強制法律手續的情況下,被非法拆除,土地被掛牌出讓,這是對公民財產權的公然踐踏!但卻無人被追究。

此類現象如不得到法律的節制,我們擔心李克強總理推行的棚戶區改造、城鎮化,在土地財政、個人利益的驅動下將會畸形發展。

四、維權應當理性。

本案判決雖未完全如意,但畢竟判決違法,訴訟中及至今對政府還是有壓力的,且事實上通過公開審判和判決還是產生了十分積極的影響。對于補償,當事人在此過程中應當理性對待,要求應當適度。另外,當事人應當團結,尤其是需要一個無私的代表人團隊,對維權的成功有關鍵作用。


2018年6月30日 14:08
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